Ces pages donnent un aperçu des institutions néerlandaises. Elles abordent également les rapports entretenus par les Pays-Bas avec les Antilles néerlandaises et Aruba, pays des Caraïbes avec lesquels ils forment le Royaume des Pays-Bas.

1. La monarchie comme forme de gouvernement
2. La démocratie représentative
3. L'État de droit
4. Un État unitaire mais décentralisé
5. Informations complémentaires

Les institutions du Royaume Pays-Bas 2006

Pays-Bas
Capitale : Amsterdam
Superficie : 41 528 km2
Population : 16,3 millions d’habitants (au 01/01/2006, source CBS/Office central de la statistique)

La Constitution est le fondement de l’ordre juridique néerlandais. Elle établit les principes fondamentaux suivants :

la monarchie ;
la démocratie représentative ;
l’État de droit (dont les droits fondamentaux) et
l’État unitaire décentralisé.

Nous examinerons ci-dessous l’organisation institutionnelle du pays à la lumière de ces principes.

La monarchie comme forme de gouvernement

1. La monarchie comme forme de gouvernement

Le gouvernement
Le gouvernement est constitué par le souverain (roi ou reine) et les ministres. Cette conception du chef de l’État faisant partie du gouvernement est exceptionnelle dans les monarchies européennes car, en général, le gouvernement ne s’y compose que des seuls ministres. Depuis la réforme constitutionnelle de 1848, les Pays-Bas constituent une monarchie constitutionnelle à régime parlementaire. Monarchie constitutionnelle, parce que c’est la Constitution qui fixe les pouvoirs du souverain héréditaire et la répartition des compétences entre le souverain et les autres institutions de l’État. Régime parlementaire, parce que seuls les ministres sont responsables devant la représentation populaire de l’action du gouvernement. Le roi n’a pas de responsabilité politique, et le Parlement ne peut donc lui demander des comptes.

Le roi
Parmi les nombreuses tâches du roi, une des plus importantes est d’ouvrir solennellement l’année parlementaire en prononçant devant le Parlement le Discours du Trône, qui expose le programme du gouvernement pour l’année à venir. Cet événement a toujours lieu le troisième mardi de septembre, que l’on appelle familièrement Prinsjesdag (le jour du prince).
Le roi joue également un rôle important lors de la formation d’un nouveau cabinet. C’est lui qui, après les élections législatives consulte les chefs des groupes parlementaires, les présidents des deux chambres du Parlement et le vice-président du Conseil d’État. Se fondant sur leurs conseils, il peut nommer un informateur, chargé de s’informer de la volonté des partis à participer à une coalition, car aucun parti n’a jamais obtenu une majorité suffisante pour gouverner seul. Les partis de la future coalition négocient directement un accord qui fixe le programme d’action du gouvernement pour les quatre années à venir. Le roi nomme alors un formateur, chargé de négocier la composition du nouveau cabinet ; c’est généralement ce formateur qui devient le premier ministre du nouveau gouvernement. Les ministres sont nommés par décret royal et prêtent serment devant le roi.

À côté de ces tâches formelles, le roi consulte régulièrement le premier ministre, les autres ministres ainsi que des personnalités des milieux économiques et culturels.

Chefs d’État des Pays-Bas depuis 1813

(1813) 1815-1840 Guillaume Ier
1840-1849 Guillaume II
1849-1890 Guillaume III
1890-1898 Emma (régente)
1898-1948 Wilhelmina
1948-1980 Juliana
1980-ce jour Beatrix

NB : dans le reste de ce document il sera question de la reine (et non de la fonction constitutionnelle de roi).
Le Conseil des ministres
L’ensemble des ministres réunis constitue le Conseil des ministres, présidé par le premier ministre. Les ministres assurent les tâches qui incombent au gouvernement, notamment l’administration du pays, la préparation des lois et leur application, le contrôle des provinces et des communes, la gestion des relations extérieures. Le gouvernement compte 16 ministres, chacun chargé d’un des domaines suivants :

• Affaires générales
• Finances
• Intérieur et Relations au sein du Royaume
• Réforme administrative et Relations au sein du Royaume
• Affaires étrangères
• Coopération au Développement
• Justice
• Immigration et Intégration
• Enseignement, Culture et Sciences
• Défense
• Logement, Aménagement du Territoire et Environnement
• Transports, Travaux publics et Gestion de l’eau
• Économie
• Agriculture, Nature et Qualité des Aliments
• Affaires sociales et Emploi
• Santé, Bien-Être et Sports

Le ministre de la Coopération, le ministre de la Réforme administrative et des Relations au sein du Royaume et le ministre de l’Immigration et de l’Intégration sont des ministres sans portefeuille, c’est-à-dire qu’ils ne dirigent pas un ministère distinct. Le premier assure sa mission au ministère des Affaires étrangères, le deuxième au ministère de l’Intérieur et le troisième au ministère de la Justice.

Certains ministres sont assistés par des secrétaires d’État (10 en 2003), auxquels sont déléguées certaines tâches, mais qui ne font pas partie du Conseil des ministres. Les ministres et les secrétaires d’État constituent ensemble ce qu’on appelle le cabinet. Précisons que le titre de ministre d’État ne désigne nullement un ministre en exercice, il s’agit simplement d’un titre honorifique que la reine accorde parfois à certaines personnalités, en général d’anciens ministres.

Les grands corps de l’État

Le Conseil d’État
Créé en 1531 par Charles-Quint, le Conseil d’État est la plus ancienne institution publique des Pays-Bas et constitue encore aujourd’hui l’organe consultatif suprême du gouvernement. Ce dernier est tenu de le consulter pour tout projet de loi ou de règlement d’administration publique, ainsi que pour toute convention soumise à l’approbation du Parlement. Le Conseil peut présenter de sa propre initiative des propositions en matière de législation ou d’administration. Si le gouvernement est tenu de consulter le Conseil, il n’est cependant pas lié à son avis. Le Conseil comprend plusieurs divisions, chacune étant spécialisée dans l’examen des dossiers relevant d’un ministère. La reine est d’office présidente du Conseil d’État, et le prince héritier siège au Conseil à partir de sa dix-huitième année. Dans la pratique, le Conseil est dirigé par son vice-président. Il compte au maximum 28 conseillers, et 50 conseillers « en service extraordinaire ». Les conseillers ordinaires qui se sont distingués de manière particulière dans la société sont nommés à vie par la reine sur proposition du ministre de l’Intérieur et avec l’accord du ministre de la Justice. Ils doivent se retirer à 70 ans. En cas de vacance du trône après la mort d’un souverain parce qu’il n’y a ni héritier ni régent, c’est le Conseil d’État qui exerce l’autorité royale. Enfin, le Conseil constitue l’instance de dernier recours en matière de droit administratif (voir plus loin le paragraphe Justice).
 www.raadvanstate.nl

La Cour des comptes
La Cour des comptes contrôle la gestion des finances de l’État. Ce contrôle a posteriori s’exerce sur les recettes et les dépenses aussi bien du gouvernement et de ses divers ministères que des entreprises semi-publiques et des personnes morales auxquelles l’État participe financièrement ; mais il ne porte pas sur les finances des provinces, des communes et des wateringues. Le contrôle porte à la fois sur la légalité et sur l’efficacité de la gestion des deniers publics. La Cour des comptes compte trois membres, nommés à vie et parmi lesquels le gouvernement choisit le président. Le rapport annuel de la Cour des comptes est présenté au gouvernement et au Parlement, puis publié.
 www.rekenkamer.nl

Le médiateur national
La fonction de médiateur national a été créée en 1982 parce que l’on souhaitait établir, à côté des voies de recours juridiques normales, une instance indépendante pouvant enquêter sur le comportement de l’administration à l’égard du citoyen. Tout citoyen peut s’adresser directement au médiateur pour lui demander d’enquêter sur une affaire donnée. Le médiateur peut également ouvrir une enquête de sa propre initiative. Avant d’établir un rapport définitif, il présente ses premières conclusions aux parties intéressées, qui peuvent évidemment les commenter. Son rapport définitif, qui est publié, comporte toujours une appréciation du comportement de l’administration, mais parfois aussi une recommandation. Le médiateur est nommé par la Chambre des représentants pour un mandat de six ans. Il agit en toute indépendance et adresse ses rapports directement à la Chambre des représentants.
 www.ombudsman.nl

2. La démocratie représentative

2.1. Le Parlement
Tout citoyen néerlandais âgé de 18 ans ou plus est de droit électeur et éligible. Il peut donc participer aux élections directes à la Chambre des représentants des États généraux et se porter candidat pour y être député. Le Parlement néerlandais, appelé « États généraux » pour des raisons historiques, se compose de deux chambres. Le Sénat compte 75 membres élus au suffrage indirect par les États provinciaux. La Chambre des représentants compte 150 députés élus au suffrage direct. Le Parlement partage le pouvoir législatif avec le gouvernement. La Constitution stipule que les élections législatives doivent avoir lieu au moins tous les quatre ans. Les chambres ne peuvent débattre et voter que si le quorum __ plus de la moitié des députés ou des sénateurs __ est atteint. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

La Constitution établit clairement la primauté de la représentation populaire, puisqu’elle ne reconnaît pas au juge le droit de juger de la constitutionnalité d’une loi et qu’elle stipule que le pouvoir exécutif doit obtenir la confiance du Parlement. Le pouvoir exécutif est confié au gouvernement, mais celui-ci est responsable devant le Parlement. Chaque ministre doit avoir la confiance du Parlement. Une fois nommé un nouveau cabinet, son premier ministre présente à la Chambre des représentants une déclaration gouvernementale, suivie d’un vote de confiance. Si le cabinet obtient la confiance de la Chambre, il peut entrer en fonction. Chaque ministre est censé avoir la confiance du Parlement tant que celui-ci ne vote pas une motion de censure à son égard.
Le gouvernement est habilité à dissoudre la Chambre des représentants.

Les deux chambres du Parlement disposent de quatre instruments de contrôle de l’exécutif :
- le pouvoir budgétaire : c’est le droit d’établir, d’un commun accord avec le gouvernement, le budget de toutes les recettes et dépenses de l’État. Chaque année, lors de l’ouverture de l’année parlementaire, le gouvernement soumet au Parlement le budget de l’exercice suivant ;
- le droit d’interpellation : tout député souhaitant interpeller un ministre sur une question qui n’est pas à l’ordre du jour doit demander l’approbation de la Chambre. Il est extrêmement rare que la Chambre rejette une demande d’interpellation ;
- le droit de poser des questions à un ministre ou à un secrétaire d’État : à la Première Chambre, les questions et les réponses sont toujours écrites. Les députés de la Seconde Chambre peuvent également exercer ce droit en posant des questions orales lors de « l’heure des questions », une pratique parlementaire qui permet d’ouvrir un bref débat sur une question. Tout ministre est tenu de répondre à une question, sauf les cas rarissimes où il peut invoquer l’intérêt supérieur de l’État ;
- le droit d’enquête : le Parlement peut, en toute indépendance du gouvernement, décider de procéder à une enquête. Cette enquête est généralement confiée à une commission parlementaire, qui convoque librement les personnes qu’elle souhaite entendre ; celles-ci doivent obligatoirement comparaître devant la commission parlementaire d’enquête et faire leur déclaration sous serment.

Chaque chambre peut adopter, de sa propre initiative, une motion qui exprime ce qu’elle estime souhaitable. Une proposition de motion doit être soutenue par au moins cinq députés pour pouvoir être mise au vote. Un ministre n’est pas tenu de donner suite à une motion, mais l’adoption d’une motion de censure entraîne la démission du ministre, voire de l’ensemble du cabinet.

La Chambre des représentants dispose encore de deux autres instruments de contrôle :
- Le droit d’amendement, qui lui permet de modifier un projet de loi. Le ministre concerné peut accepter un amendement, mais il peut aussi le déclarer inacceptable.
- Le droit d’initiative, qui permet à un député ou à un groupe de députés de présenter une proposition de loi.

Les membres des États généraux sont inviolables dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires ; ils ne peuvent donc être poursuivis ni pour leurs propos en séance plénière ou en séance de commission, ni pour les textes qu’ils présentent à la chambre.

Les partis politiques
Le seuil électoral peu élevé et le système de proportionnelle intégrale favorisent aux Pays-Bas l’existence d’un grand nombre de partis politiques. Voir pour la répartition actuelle des sièges à la Chambre  www.regering.nl.

Les partis doivent assurer eux-mêmes leur financement. Les cotisations de leurs membres constituent leurs principales recettes. Ils reçoivent aussi des dons provenant des entreprises (qu’ils doivent d’ailleurs déclarer). Seuls les organes suivants peuvent recevoir des subventions :
- les bureaux d’étude des partis qui publient des revues scientifiques et organisent des congrès ;
- les instituts de formation des partis, notamment ceux qui forment les cadres de partis frères en Europe centrale et orientale ;
- les organisations politiques de jeunes.

3. L'État de droit

Le droit constitutionnel néerlandais s’inspire des principes fondamentaux de l’état de droit. Un de ces principes est celui de la légalité, qui s’oppose à l’arbitraire du pouvoir. C’est pourquoi l’action des pouvoirs publics doit toujours se fonder sur une loi ou un décret d’application générale, et également se conformer dans sa teneur et sa procédure aux règles établies par cette législation d’application générale. Aucune réglementation applicable au citoyen ne peut avoir d’effet rétroactif.

Deuxième principe essentiel, celui du respect des droits fondamentaux. L’article 1er de la Constitution stipule que : « Tous ceux qui se trouvent aux Pays-Bas sont, dans des cas égaux, traités de façon égale. Nulle discrimination n’est permise, qu’elle se fonde sur la religion, les convictions, les opinions politiques, la race, le sexe ou tout autre motif. » Et tout le premier chapitre de la Constitution est consacré à ces droits fondamentaux. Si les droits fondamentaux classiques doivent protéger l’individu de certaines interventions des pouvoirs publics, les droits fondamentaux sociaux visent plutôt à imposer aux pouvoirs publics certaines obligations.

Enfin, ce qui caractérise l’État de droit, c’est le principe de la séparation des pouvoirs. Ce principe fut introduit dans la Constitution néerlandaise lors de la réforme de 1848. L’indépendance de la justice en constitue une condition essentielle.

La justice
L’administration de la justice dans les affaires civiles et pénales est confiée aux Pays-Bas à trois juridictions : 19 tribunaux, 5 cours d’appel et la Cour suprême des Pays-Bas. Chaque affaire est d’abord traitée par un tribunal. En cas de contestation par une partie ou les deux, l’affaire est portée devant une cour d’appel. En dernier ressort, les parties peuvent se pourvoir en cassation auprès de la Cour suprême. Celle-ci n’examine pas les faits mais se prononce sur la légalité des procédures. Les juges composant les différents organes juridictionnels sont nommés à vie afin de préserver leur indépendance, mais leur mandat s’achève lorsqu’ils atteignent l’âge de 70 ans.

La Cour suprême
La Cour suprême, dont le siège est à La Haye, est la plus haute instance juridique pour les affaires civiles et pénales. Elle se compose d’un président, de six vice-présidents et de vingt-cinq conseillers. Elle dispose du pouvoir de cassation, ce qui signifie qu’elle peut annuler les jugements prononcés par les juridictions inférieures ; elle vérifie uniquement l’application correcte de la loi par ces juridictions, mais ne juge pas les affaires qui lui sont soumises. Son rôle est de veiller à l’unité de l’administration de la justice. Son autorité s’étend aux jugements rendus aux Antilles néerlandaises et à Aruba. Sa jurisprudence constitue une des principales sources du droit néerlandais. Toutefois, la Cour suprême n’est pas un juge constitutionnel, car elle ne peut déclarer qu’une loi n’est pas applicable en raison de son caractère inconstitutionnel.

Le droit international
En revanche, la Cour suprême peut, comme tout tribunal néerlandais, ne pas appliquer une loi contraire à un traité international, car la Constitution stipule depuis 1953 que les dispositions contraignantes d’un traité l’emportent sur les dispositions du droit national. Suite à la nouvelle réforme constitutionnelle de 1956, les dispositions contraignantes d’un traité s’appliquent directement à l’ordre juridique néerlandais, sans intervention du législateur national. Les Pays-Bas souscrivent en effet au principe du « monisme », qui veut que le droit national et le droit international ne constituent qu’un seul et même ordre juridique.

Droit administratif
Les Pays-Bas connaissent aussi une justice administrative et une justice militaire. Le juge administratif doit protéger le citoyen de l’arbitraire des pouvoirs publics. La chambre administrative du tribunal d’arrondissement constitue ordinairement le premier degré de la justice administrative. Il est possible de faire appel devant le Conseil central de recours administratif, pour les litiges concernant les assurances sociales ou les fonctionnaires, et, en ce qui concerne les litiges économiques, auprès du Collège du contentieux économique. Les autres différends sont généralement soumis à la division du Contentieux du Conseil d’État.

La Constitution néerlandaise exclut aussi bien le jugement rendu par un jury que la peine de mort.

4. Un État unitaire mais décentralisé

L’administration du pays connaît trois échelons : l’État, la province et la commune. L’État gère les questions d’intérêt national, tandis que la province et la commune constituent chacune une administration décentralisée. À côté de cette administration à trois niveaux existent les wateringues, qui ont des compétences spécifiques.

Tant au niveau de la province qu’à celui de la commune, la législation et l’administration sont régies par les deux principes de l’autonomie et de la cogestion. Le premier implique que la province et la commune réglementent librement les domaines de leur ressort, à condition que leur réglementation ne soit pas contraire à la législation nationale, ni, pour la commune, à la réglementation provinciale. Le second principe implique que la province et la commune doivent collaborer à l’application des mesures prises au niveau de l’État, et que la commune doit également collaborer à l’application des mesures prises par sa province.

Les provinces et les communes ont deux sources de recettes : les recettes propres et les dotations de l’État. Les dotations spécifiques, qui représentent la majeure partie des dotations, ne peuvent être affectées qu’à des domaines spécifiques. En revanche, les provinces et les communes sont en principe libres de déterminer l’affectation de leur dotation globale, qui vient du Fonds pour les provinces ou du Fonds pour les communes. Les recettes propres des communes proviennent notamment de l’impôt foncier, de la taxe touristique, de l’impôt sur les chiens, de droits de timbre et de divers prélèvements.

Les provinces
Les Pays-Bas sont divisés en douze provinces, responsables en particulier des questions relatives à l’environnement, à l’aménagement du territoire, à l’approvisionnement énergétique, à l’action sociale, aux sports et à la culture.

Chaque province est dirigée par un exécutif __ la députation provinciale et le commissaire de la Reine __ responsable devant une assemblée __ les États provinciaux. Les membres des États provinciaux sont élus directement par les électeurs néerlandais habitant la province concernée. Leur mandat est de quatre ans. Le nombre de membres des États est fonction du nombre d’habitants de la province. Les États nomment, également pour une période de quatre ans, les membres de la députation provinciale. Le commissaire de la Reine n’est pas un élu, mais un fonctionnaire nommé par le gouvernement pour une période de six ans ; il préside à la fois la députation provinciale et les États provinciaux.

Les douze provinces des Pays-Bas

Les communes
Les Pays-Bas comptent 458 communes, bien moins qu’autrefois. En effet, l’État souhaite améliorer la qualité et l’efficacité de l’administration municipale en regroupant les petites communes et en les annexant à de grandes collectivités locales. Le logement, les infrastructures pour la circulation et la gestion des eaux, l’administration des écoles publiques, la culture, la santé, le bien-être et les sports, les loisirs relèvent de la responsibilité communale.

Chaque municipalité a un exécutif __ le collège échevinal et le bourgmestre __ responsable devant une assemblée __ le conseil municipal. L’administration provinciale et le gouvernement ont un pouvoir de contrôle sur les communes, mais ce contrôle demeure très discret. Les conseils municipaux sont élus tous les quatre ans au suffrage direct par les électeurs habitant dans la commune. Les étrangers habitant depuis au moins cinq ans légalement aux Pays-Bas peuvent participer aux élections municipales. Les ressortissants des États membres de l’Union européenne peuvent participer aux élections municipales à partir du moment où ils résident aux Pays-Bas.

Le conseil municipal nomme les échevins. Le nombre de conseillers municipaux et d’échevins est fonction du nombre d’habitants de la commune. Le bourgmestre n’est pas un élu, mais un fonctionnaire nommé par le gouvernement, sur proposition du commissaire de la Reine, pour une période de six ans ; son mandat peut être renouvelé. C’est lui qui préside le conseil municipal et le collège échevinal. Le collège met en œuvre les décisions prises par l’État ou la province et s’appliquant à la commune.

Les wateringues
La wateringue est un organisme de droit public, au même titre que l’État, la province et la commune. Elle constitue même une des plus anciennes formes d’administration démocratique du pays. Il faut comprendre l’importance de la gestion des eaux dans un pays où près d’un quart des terres immergées se trouvent au-dessous du niveau de la mer. Or ce sont précisément les wateringues qui assurent la protection contre les eaux, par la construction et l’entretien des barrages, des digues et des écluses, par la régulation du niveau des cours d’eau, des canaux et des nappes, par l’adduction et l’évacuation de l’eau, ou encore par le contrôle de la qualité de l’eau. Chaque wateringue est administrée par une assemblée élue par tous les habitants du territoire concerné. Le gouvernement nomme le président de l’exécutif d’une wateringue, le dijkgraaf (surintendant des digues).

Les Antilles néerlandaises et Aruba

Antilles :
Superficie : 920 km2
Population : 212 226 habitants (en 2002)

Aruba :
Superficie : 193 km2
Population : 70 007 habitants (en 2002)

La relation administrative entre les Pays-Bas et les Antilles néerlandaises et Aruba est régie par le Statut du Royaume. Le Statut, promulgué en 1954, dispose que le Royaume se compose de trois partenaires égaux : les Pays-Bas, les Antilles néerlandaises et Aruba. A l’exception de certaines affaires concernant le Royaume dans son ensemble, chaque pays a ses propres compétences.
La législation du Royaume concerne notamment les questions de défense et de relations extérieures, ainsi que la garantie des libertés et des droits fondamentaux, la sécurité juridique et la bonne administration. Le Statut porte par ailleurs sur la citoyenneté néerlandaise, sur l’extradition et quelques autres sujets. Conclus au nom de l’ensemble du Royaume, les traités peuvent ne s’appliquer qu’à un ou deux pays. Ce n’est que lorsqu’un traité affecte les intérêts particuliers d’un des deux pays des Caraïbes que celui-ci participe aux négociations.

La reine est le chef de l’État aussi bien dans l’ensemble du Royaume que dans chacun des trois pays. Aux Antilles néerlandaises (Bonaire, Curaçao, Saba, Saint Eustache et Saint Martin) et à Aruba, la reine est représentée par un gouverneur. Lorsque le Conseil des ministres néerlandais est complété par les ministres plénipotentiaires des Antilles et d’Aruba, il fait fonction de Conseil des ministres du Royaume. Il élabore alors la législation s’appliquant à l’ensemble du Royaume, en concertation avec les États généraux. Les pays des Caraïbes peuvent nommer chacun un conseiller d’État siégeant au Conseil d’État du Royaume, qui tient un rôle consultatif en matière de législation applicable à l’ensemble du Royaume.

Les Antilles néerlandaises et Aruba reconnaissent également la Cour suprême comme l’organe juridictionnel le plus élevé en matière de droit civil et de droit pénal. La Cour se prononce dans des affaires traitées par les juridictions propres aux Antilles néerlandaises et à Aruba.

Le Statut dispose que l’organisation institutionnelle des Pays-Bas est régie par la Constitution, tandis que celles des Antilles néerlandaises et d’Aruba sont régies par deux textes spécifiques, appelés chacun « règlement constitutionnel ».

5. Informations complémentaires

Ce document est une publication conjointe du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume.

Des informations complémentaires peuvent être obtenues auprès des ambassades et des consulats des Pays-Bas dont les adresses figurent sur le site Internet :  http://www.mfa.nl